HAAL STRAFBEPALING UIT DE WET OPEN OVERHEID
Artikel 5.5 van de Wet open overheid (Woo) is een mooie bepaling. Anders dan bij een gewoon Woo-verzoek (openbaarheid voor een ieder) leidt een verzoek tot individuele verstrekking van informatie die op de verzoeker zelf betrekking heeft. De uitzonderingsgronden uit de artikelen 5.1 en 5.2 van de Woo worden hier afgewogen tegen het belang van de verzoeker zelf – die overigens niet alleen een ‘natuurlijke persoon’, maar ook een organisatie kan zijn. Dat zal doorgaans leiden tot meer openbaarmaking. Het vierde lid bepaalt daarom dat het bestuursorgaan daaraan extra voorwaarden verbinden ter bescherming van die belangen. Overtreding van zo’n voorwaarde is op grond van artikel 8.1 van de Woo een misdrijf, bedreigd met maximaal één jaar gevangenisstraf of een geldboete van de vierde categorie.[1]
Een document kan voor de betrokkene van groot belang zijn, terwijl verspreiding ervan de privacy, opsporing, toezicht, bedrijfsgegevens of het belang van de overheid zou kunnen raken. Een gerichte geheimhoudingsvoorwaarde is daarvoor volgens de (initiatief)wetgever de oplossing. De wet zelf omschrijft echter niet welke concrete gedraging verboden is en op welke documenten die precies ziet. Dat doet het bestuursorgaan in de toewijzende beschikking met een apart besluitonderdeel, de voorwaarde(n). De wetgever onderkent dat zo’n voorwaarde geen wettelijk voorschrift is in de zin van artikel 272 van het Wetboek van Strafrecht (Sr) en heeft daarom artikel 8.1 van de Woo ingevoerd. Strafmaat en kwalificatie als misdrijf zijn vervolgens vrijwel uitsluitend aan artikel 272 Sr ontleend, dat daarvoor helemaal niet is bedoeld.[2]
Belangrijk is ook dat de Raad van State hierover geen wetgevingsadvies heeft kunnen uitbrengen, omdat de bepalingen er pas later werden ‘ingefietst’ door de initiatiefwetgever. Hierdoor is het mogelijk dat een burger die inzage in zijn eigen dossier krijgt, wordt bestempeld tot drager van een strafrechtelijk gesanctioneerde geheimhoudingsplicht die normaal alleen geldt voor beroepsbeoefenaren. Het is in veel gevallen daarom een buitensporig middel. De Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) en de artikelen 6, 7 en 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) zijn in het geding. Reden om te pleiten voor bestuursrechtelijke sanctienormering en voor de invoering van een echte informatiecommissaris, die als toezichthouder hierop kan fungeren.
Op grond van artikel 5.5 van de Woo moet de verzoeker die vraag om informatie ‘over zichzelf’ de aangelegenheid of het document noemen; het is geen onbegrensde zoekopdracht naar alles wat het bestuursorgaan aan informatie over hem bezit. De afweging wijkt af van gewone openbaarmaking: niet het algemene openbaarheidsbelang, maar het individuele belang bij kennisneming staat tegenover de weigeringsgronden.
Het vierde lid noemt alleen het doel van een voorwaarde: bescherming van een belang zoals genoemd in de artikelen 5.1 en 5.2 (de uitzonderingen of ‘weigeringsgronden’). De wet zegt niet of een voorwaarde uitsluitend verdere bekendmaking mag verbieden, of ook kopiëren, gebruik in procedures, bespreking met een advocaat of journalist en verwerking in een eigen administratie. De toelichting is hierover ook vaag. Evenmin regelt zij de duur van de voorwaarde, uitzonderingen bij noodsituaties of de wijze waarop toestemming voor verdere bekendmaking kan worden verkregen.
De Awb verlangt wel een schriftelijk, gemotiveerd besluit dat genomen moet worden op basis van de wet en de beginselen van behoorlijk bestuur. Tegen de voorwaarde staat bezwaar en beroep open. De Woo specificeert niet dat de voorwaarde als ondubbelzinnige gedragingen geformuleerde strafrechtelijke norm in het besluit moet staan. Juist omdat artikel 8.1 rechtstreeks naar die voorwaarde verwijst, is de voorzienbaarheid van het misdrijf onvoldoende. In de praktijk zie ik dat bestuursorganen hiermee bovendien niet zorgvuldig omgaan: vaak gaat het om generieke, vergaande verboden die niet aansluiten bij de weigeringsgronden en die onvoldoende rechtszekerheid bieden. Dat wordt ervaren als chilling effect.
Artikel 272 Sr beschermt het beroepsgeheim. De Hoge Raad oordeelt dat de geheime gegevens moeten worden verstrekt aan iemand die niet tot kennisneming bevoegd is.[3] In de recente zaak-De Mos benadrukte de Hoge Raad dat beslissend is of de informatie naar haar aard en context bestemd is om buiten de kring van bevoegden onbekend te blijven. Een formeel geheimhoudingsbesluit is niet noodzakelijk, maar kennis van de plicht en opzet op de schending moeten worden bewezen. Om die reden was De Mos schuldig, hoewel er geen straf of maatregel werd opgelegd.[4]
Artikel 8.1 van de Woo formuleert in de delictsomschrijving geen van de hierboven genoemde voorwaarden die het strafrechtelijke legaliteitsbeginsel met zich meebrengt. Het bestanddeel is enkel ‘overtreding van een voorwaarde’. Ook vereist de wettekst niet dat de informatie geheim is. Als die rechtmatig (beperkt) openbaar is (geworden), kan de voorwaarde nog steeds zijn overtreden.
De vergelijking met artikel 272 Sr gaat ook verder mank. De beroepsbeoefenaar uit artikel 272 aanvaardt een functie die naar haar aard een vertrouwensrelatie meebrengt, zoals een arts, advocaat of ambtenaar. De ontvanger onder artikel 5.5 van de Woo vraagt juist om informatie over zichzelf. Zijn geheimhoudingsplicht ontstaat niet uit een professionele rol, maar uit een eenzijdige voorwaarde van hetzelfde bestuursorgaan dat over de verstrekking beslist en dat daarbij vaak een eigen belang heeft.
Dat vergt wel erg veel van een burger die simpelweg informatie over zichzelf vraagt, waar hij moreel eigenaar van kan worden genoemd. Rechtsbescherming tegen het besluit en voorzienbaarheid van het strafbare feit zijn verschillende vragen. Veel verzoekers zullen de informatie nodig hebben voordat een langdurige procedure is afgerond. Bovendien zegt een duidelijke voorwaarde nog niet dat de criminalisering evenredig is.
Strafbedreiging geeft een chilling effect: het schrikt de betrokkene af om zijn dossier te gebruiken voor rechtelijke procedures en dergelijke. il de wetgever zo’n extra, vaag geformuleerde strafdreiging rechtvaardigen, dan moet hij aantonen dat civielrechtelijke aansprakelijkheidsregels onvoldoende zijn en de beperking nauwkeurig en evenredig regelen. Dat is hier niet overtuigend gebeurt. Een ander aspect is dat de verzoeker binnen zes weken bezwaar moet maken tegen de voorwaarde, terwijl hij vaak pas later kan overzien wat de implicaties daarvan zijn.
De vergelijking met de AVG is hier interessant, vooral omdat het hier ook gaat om ‘informatie over jezelf’. Artikel 15 geeft de betrokkene namelijk recht op een kopie van de verwerking van zijn persoonsgegevens, behoudens de rechten en vrijheden van anderen . Beperking van het recht moet voldoen aan artikel 23 van de AVG.[5] Het Hof van Justitie heeft geoordeeld dat de kopie vaak een getrouwe en begrijpelijke reproductie van alle verwerkte persoonsgegevens moet zijn (het eigen dossier dus).[6]
Het Europees Comité voor Gegevensbescherming (EDPB) legt de afweging in artikel 23 strikt uit. Een algemene vrees voor benadeling van derden volstaat niet; de verwerkingsverantwoordelijke moet de concrete negatieve gevolgen en de noodzaak van weigering aantonen. Eerst moet worden gezocht naar een minder vergaande vorm, bijvoorbeeld door namen weg te lakken.[7]
Deze redenering lijkt op artikel 5.5 van de Woo, maar de AVG maakt de toegang niet afhankelijk van een door de verwerkingsverantwoordelijke bedachte, strafrechtelijk gesanctioneerde voorwaarde voor later gebruik. Verdere verspreiding kan zelf verwerking zijn en dus een grondslag vereisen, civielrechtelijk onrechtmatig zijn of onder een specifieke geheimhoudingsnorm vallen. Dat is anders dan een vage strafbaarstelling van een individuele norm die door een bestuursorgaan – dus niet een wetgevend orgaan – is opgesteld. Met de AVG in de hand kan het bestuursorgaan dus vaak ook een eind komen.
Artikel 6 EVRM: ongelijk proces
Bij vervolging op grond van artikel 8.1 van de Woo is artikel 6 EVRM zonder twijfel in zijn strafrechtelijke betekenis van toepassing. De wetgever heeft de overtreding in het nationale recht immers uitdrukkelijk als misdrijf gekwalificeerd. De betrokkene wordt geconfronteerd met een criminal charge en heeft recht op alle waarborgen van artikel 6, leden 1 tot en met 3, waaronder effectieve verdediging en equality of arms.[8] Vaak zal de gevraagde informatie moeten worden gebruikt in een procedure. Als dat met een bestuurlijke voorwaarde onder strafrechtelijke dreiging, dan geeft dat mogelijk grote bewijsproblemen voor de verzoeker. Ook al zal de aangifte mogelijk sneuvelen, de schade is dan al onherstelbaar.
Artikel 7 EVRM geeft duidelijk rechtsstatelijke vereisten voor strafbaarstelling. Alleen de wet mag een strafbaar feit en strafmaat bepalen; de norm moet toegankelijk en voorzienbaar zijn, mag niet met terugwerkende kracht werken of ten nadele van de verdachte worden uitgebreid en moet de betrokkene in staat stellen te begrijpen welke gedraging strafbaar is.[9] De rechtszekerheid en legaliteit zijn hier in het geding.
Artikel 8.1 van de Woo is een een blanco strafbepaling. De wet verbiedt niet zelf het bekendmaken, kopiëren of gebruiken van bepaalde informatie, maar stelt straf op ‘overtreding van een voorwaarde’ die een bestuursorgaan in een individueel besluit formuleert. Verwijzing naar lagere of andere normen is onder artikel 7 van het EVRM niet categorisch verboden. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens verlangt wel dat de verwijzende en verwezen norm, in onderlinge samenhang gelezen, de bestanddelen van het delict voldoende duidelijk en voorzienbaar maken.[10]
Artikel 8.1 van de Woo verwijst naar een toekomstige voorwaarde, maar geen type gedraging, geen vereiste van geheim karakter of schade, geen schuldvorm, geen duur en geen kring van onbevoegde ontvangers. Artikel 5.5, vierde lid, van de Woo vult die leemten evenmin: het noemt slechts als doel de bescherming van een belang uit artikel 5.1 of 5.2. Dat is onvoldoende om een gedraging strafbaar te stellen.
Dat de voorwaarde bekend was, betekent niet dat de strafbaarheid voorzienbaar was, zeker niet als de voorwaarde zelf ook nog eens te generiek is, of met terugwerkende kracht wordt ingesteld. Een ontvanger moet redelijkerwijs kunnen bepalen hoe ver het verbod strekt. Mag hij een kopie in een beveiligde cloud bewaren, informatie met zijn partner bespreken, het dossier aan een advocaat geven of een journalist benaderen met de informatie uit het dossier, bijvoorbeeld als dezelfde feiten elders openbaar zijn geworden? Het EHRM aanvaardt dat wetten onvermijdelijk algemene termen gebruiken en door rechtspraak worden verduidelijkt, maar dat is geen vrijbrief voor een strafnorm waarvan het praktische bereik vrijwel geheel door bestuurlijk ‘maatwerk’ ontstaat.[11]
Artikel 8 EVRM beschermt de persoonlijke levensfeer van derden die in het dossier voorkomen; voorwaarden kunnen hun verspreiding om die reden beperken. Anderzijds omvat de persoonlijke levenssfeer ook het recht om kennis te nemen van informatie die wezenlijk is voor de verzoeker, waaronder zijn reputatie.[12] Artikel 8 lid 2 EVRM eist een bij wet voorziene, noodzakelijke en proportionele inmenging. Een voorwaarde op grond van artikel 5.5 van de Woo zal niet snel hieraan voldoen.
Artikel 5.5, eerste lid, van de Woo verplicht tot zwaar wegen van het evidente belang dat de verzoeker heeft bij informatie die op hemzelf betrekking heeft en daarom ontvangt de verzoeker in beginsel meer dan een verzoeker op grond van het vierde hoofdstuk van de Woo. Het vierde lid maakt daarom verstrekking onder voorwaarden mogelijk. Artikel 8.1 van de Woo zet daar een uitzonderlijk zwaar middel tegenover: schending van de voorwaarde is een misdrijf.
De wetgever had beter kunnen kiezen voor bestuursrechtelijke handhaving door een informatiecommissaris zoals die ooit in het eerste wetsontwerp stond. Niet het bestuursorgaan dat de voorwaarde heeft opgesteld, maar een gespecialiseerde onafhankelijke toezichthouder moet kunnen oordelen of de voorwaarde rechtmatig, duidelijk en nog noodzakelijk is en naleving ervan afdwingen. Een last onder dwangsom kan verspreiding voorkomen, stoppen en schade beperken. Als punitieve sanctie zou een bestuurlijke boete kunnen gelden. De onevenredig zware strafbaarstelling van artikel 8.1 van de Woo kan dan vervallen.
Het voorstel grijpt terug op een idee uit de ontstaansgeschiedenis van de Woo: het oorspronkelijke wetsvoorstel kende een onafhankelijke Informatiecommissaris met expertise, onderzoeksbevoegdheden en bindende bevoegdheden. Die institutionele keuze verdient herwaardering, juist nu de Woo een door een individueel besluit van een bestuursorgaan dat doorgaan geen kennis heeft van het strafrecht, de verzoeker maar liefst mogelijk een misdrijf pleegt met overtreding ervan.
Een onafhankelijke informatiecommissaris is geen vreemde toevoeging aan de Woo. In het oorspronkelijke initiatiefvoorstel van 2012 was hij een centraal onderdeel van de wet. De commissaris zou als onafhankelijk hoog college van staat worden benoemd, organen en burgers ondersteunen, openbaarheid bevorderen, de uitvoering monitoren en in administratief beroep oordelen over Woo-besluiten. Hij kreeg toegang tot alle bij een orgaan berustende informatie, kon personen onder ede horen en kon met een last onder dwangsom afdwingen dat bestuursorganen de voor zijn taak benodigde stukken en medewerking verschaften, iets waar nog steeds veel behoefte aan bestaat.[13]
Het voorstel werd later sterk afgezwakt. De informatiecommissaris werd geschrapt. Het huidige Adviescollege Openbaarheid en Informatiehuishouding is hiervoor in de plaats gekomen. Hij is niet bevoegd tot enige actie ten behoeve van burgers en bedrijven, terwijl artikel 5.5 van de Woo zich juist daarop richt. Het wordt tijd dat de informatiecommissaris – ook in verband met andere blijvende problemen met de Woo-praktijk – wordt ingevoerd, dit ook in navolging van het Verdrag van Tromsø, waar Nederland zich nog steeds niet bij heeft aangesloten. Veel landen hebben zo’n commissaris al lang.
Bestuursrechtelijke handhaving past beter bij een norm die door een bestuursrechtelijk besluit ontstaat. Wel moet de handhaving onafhankelijk zijn van het bestuursorgaan dat de voorwaarde heeft opgelegd. Dat orgaan heeft immers belang bij geheimhouding, heeft de norm zelf geformuleerd en kan onderwerp zijn van de kritiek die de ontvanger wil uiten. De informatiecommissaris voorkomt dat normstelling, handhaving en sanctionering in één bestuurlijke hand samenkomen.
Verder moet artikel 5.5 van de Woo een uitzondering omvatten voor degene die redelijkerwijs mocht aannemen dat bekendmaking van de aan hem verstrekte informatie in het algemeen belang nodig was. Dit brengt onder meer artikel 10 EVRM met zich mee.
Op maandag 28 september 2026 vindt de online cursus Wet open overheid plaats. Je leest hier meer over het programma en aanmelden.
[1] Art. 5.5 lid 1 en 4 en art. 8.1 Woo; zie ook de geconsolideerde parlementaire geschiedenis op PG Woo, ‘Artikel 5.5’ en ‘Artikel 8.1’.
[2] Kamerstukken II 2011/12, 33 328, nr. 9; Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 12.
[3] HR 7 april 2020, ECLI:NL:HR:2020:523 en ECLI:NL:HR:2020:527; HR 1 september 2020, ECLI:NL:HR:2020:1197.
[4] HR 13 januari 2026, ECLI:NL:HR:2026:32.
[5] Art. 15 lid 1, 3 en 4 AVG; overweging 63 AVG.
[6] HvJ EU 4 mei 2023, C-487/21, ECLI:EU:C:2023:369 (Österreichische Datenschutzbehörde/CRIF).
[7] EDPB, Guidelines 01/2022 on data subject rights – Right of access.
[8] EHRM 8 juni 1976, nrs. 5100/71 e.a., Engel e.a./Nederland; EHRM 21 februari 1984, nr. 8544/79, Öztürk/Duitsland; EHRM, Guide on Article 6 of the European Convention on Human Rights – Right to a fair trial (criminal limb).
[9] EHRM 12 februari 2008, nr. 21906/04, Kafkaris/Cyprus [GK], par. 137-150; EHRM, Guide on Article 7 of the European Convention on Human Rights – No punishment without law.
[10] EHRM, Advies P16-2019-001 van 29 mei 2020; EHRM, Guide on Article 7.
[11] EHRM 15 november 1996, nr. 17862/91, Cantoni/Frankrijk; HR 31 oktober 2000, ECLI:NL:HR:2000:AA7954 (Krulsla).
[12] EHRM 7 juli 1989, nr. 10454/83, Gaskin/Verenigd Koninkrijk; EHRM 4 mei 2000, nr. 28341/95, Rotaru/Roemenië; EHRM 13 november 2012, nr. 43932/08, Szulc/Polen.
[13] Kamerstukken II 2011/12, 33 328, nr. 3.
