Noot bij ECLI:NL:RBROT:2021:471 en ECLI:NL:RBROT:2021:350
In mijn ervaring leidt maar weinig tot zo veel onbegrip bij ‘gewone burgers’ als het belanghebbendebegrip. Meer in het bijzonder: de manier waarom mensen die in eigen ogen toch echt betrokken zijn bij een overheidsbesluit, bijvoorbeeld omdat het hun gedrag of persoonsinformatie is die erin worden besproken, hun inkomen wordt geraakt, het hun verhuurder of werkgever of eigen woonomgeving betreft, koud worden afgeserveerd als niet-ontvankelijk omdat zij geen belanghebbende zijn als bedoeld in art. 1:2 van de Awb. Het kan heel goed zijn dat zij inhoudelijk alle gelijk van de wereld hebben, maar het niet krijgen omdat zij niet mee mogen doen met het spelletje dat bestuursprocesrecht heet. Dat komt de volledige rechtmatigheids- en doelmatigheidstoets in de bezwaarfase niet altijd ten goede. Die is immers gebaat bij het vergaren van zo veel mogelijk informatie en argumenten, en dus van het betrekken van zo veel mogelijk bronnen.
In veel gevallen – die gevallen die ik ook met droge ogen kan uitleggen aan anderen – is er een goede reden om niet iedereen toe te laten tot gerechtelijke procedures. Het moet wel ergens ophouden met de belanghebbendheid om niet in een voortdurende rechtsgang van allen tegen allen te geraken. Maar in sommige gevallen valt er veel voor te zeggen om in de voorbereidings- en bezwaarfase bij het bestuursorgaan in elk geval het standpunt van de betrokkenen serieus te nemen en daar ook inhoudelijk op te reageren. Ook als dat juridisch-dogmatisch niet helemaal klopt.
In de literatuur gesuggereerde oplossingen als het ‘leasen van het beroepsrecht’ door de derde die met lege handen staat als gemachtigde van de wel direct-belanghebbende te laten optreden, (M.C.D. Embregts, Toegang voor de afgeleid-belanghebbende; is dat nodig?, NTB 2005/1, p. 10-12) zijn ver verwijderd van de dagelijkse praktijk. De betrokkene heeft al een jurist nodig om deze gekunstelde leaseconstructie uit te knobbelen, en die kan vervolgens beter zijn belangen behartigen dan de derde-gemachtigde die doorgaans leek is op het betreffende rechtsgebied. Bovendien gaan de direct-belanghebbende en de derde niet altijd goed met elkaar door een deur en komen hun argumenten (‘gronden’) tegen het bestreden besluit ook niet altijd overeen. De oplossing doet geen recht aan de weerbarstige werkelijkheid en de wens om minstens serieus gehoord te worden.
Niet-ontvankelijk verklaren op juridische gronden kan de bestuursrechter altijd nog doen, en de geringe proceskostenveroordeling die daarop volgt is voor de overheid te overzien. Doorgaans dienen partijen na de bezwaarfase toch geen beroep in. De proceskostenveroordeling weegt ruimschoots op tegen het verlies aan vertrouwen en aan belangrijke informatie die deze betrokkenen met het bestuursorgaan kunnen delen en die zij door deelname aan de procedure ontvangen. Het komt de besluitvorming inhoudelijk en het ‘draagvlak’ ervoor ten goede. Het bestuursorgaan zou in plaats van energie te steken in juridische exercities waarom iemand wellicht niet-ontvankelijk zou zijn, deze beter besteden aan volledige heroverweging. Zoals de ‘leek’ H. Grosveld vorig jaar in NJB schreef:
Mijn bezwaar heeft geen faire kans gehad. De gemeente heeft gebruik gemaakt van de strikt juridische mogelijkheid om mij niet ontvankelijk te verklaren. Daar was zij niet toe verplicht! Niets stond haar in de weg om mij als – wat ik noem – ‘feitelijk belanghebbende’ in de procedure toe te laten, standpunten uit te wisselen en vervolgens uitspraak te doen. Je kunt er van alles van vinden dat zij die weg niet heeft gekozen, maar een sterke indruk maakt het niet en een burgervriendelijke al helemaal niet. Het past wel in de praktijk van de toepassing van de wet en vooral van de jurisprudentie: de burger moet vooral geen spaken in het gemeentelijke wiel steken. Zulk gedrag vervreemdt de burger van zijn bestuur. En juist het openbaar bestuur roept bij herhaling dat de kloof tussen beide kleiner moet.
De zaak die bij de rechtbank Rotterdam speelde, deed mij daar erg aan denken. De NVWA besloot in 2018 een partij diepgevroren tonijn die in het bezit was van twee vishandelaren in officiële inbewaringneming te plaatsen. Vervolgens legde de Minister voor Medische Zorg aan deze handelaren een bestuurlijke boete op omdat koolmonoxide aan de tonijn zou zijn toegevoegd. Dit is een manier om de tonijn verse uitstraling te laten behouden en bederf te maskeren. Binnen de vishandel wordt dit als fraude aangemerkt. De leverancier van de betreffende partijen tonijn, het visverwerkende bedrijf (de producent), voelt zich aangesproken omdat de beweerde toevoeging door hem zou zijn gedaan. Om deze reden tekende ook hij bezwaar aan tegen beide besluiten. Zowel de handelaren als hij stelden dat het koolmonoxidegehalte te maken had met het rookproces, en dat er dus geen sprake was van ongeoorloofde additieven.
De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) en de minister (verweerders) verklaarden de bezwaren van de producent niet-ontvankelijk omdat hij niet als belanghebbende in de zin van art. 1:2 Awb kon worden aangemerkt. Zij vonden dat de belanghebbendheid niet kan worden aangenomen omdat de producent de leverancier was en er slechts sprake is van een louter contractueel (afgeleid) belang. Dat de tonijn niet voldeed aan de wettelijke vereisten betekende volgens verweerders niet zonder meer dat alle door de producent geproduceerde tonijn niet aan de wettelijke eisen voldoet. De inbewaringneming heeft bij voorbaat geen directe invloed op de afzet van zijn producten van, zodat de inbewaringneming hem niet in zijn zakelijk recht raakt. Ook zou de reputatieschade als gevolg van de inbewaringneming niet zijn gemotiveerd.
De rechtbank overweegt dat de producent wel belanghebbende is bij de bestreden besluiten omdat toevoegen van koolmonoxide als fraude wordt gezien, er een reële mogelijkheid bestaat dat het besluit de producent in een aan het fundamentele recht ontleend belang op bescherming van de eer en goede naam zal schaden, ter bescherming waarvan toegang tot de bestuursrechter hem niet kan worden onthouden. Daarbij verwijst de rechtbank naar de Afdelingsuitspraken van 20 juli 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BR2279) en 11 december 2013 ( ECLI:NL:RVS:2013:2341).
De meervoudige kamer van de rechtbank Rotterdam vindt dat verweerders wel erg gemakkelijk hebben geoordeeld dat degene die feitelijk – ook volgens de rechtbank – de fraude heeft gepleegd, maar die om welke reden dan ook niet is beboet hiervoor, in de procedure niets te zoeken heeft. Het besluit gaat over zijn gedrag (het toevoegen van CO aan tonijn, wat verboden is), zijn reputatie in het betrekkelijk kleine visserij- en vishandelwereldje is in het geding. Dit zou gevolgen kunnen hebben voor zijn business. Daarom is de producent belanghebbende is in de zin van art. 1:2, eerste lid, van de Awb. De rechtbank verwijst naar een aantal Afdelingsuitspraken, maar uiteraard had er ook verwezen kunnen worden naar de Conclusie van advocaat-generaal Van Widdershoven d.d. 7 november 2018 over de toepassing van het leerstuk van afgeleid belang.
Deze Conclusie zal ik hier niet volledig bespreken, maar wijs op wat Van Widdershoven zijn ‘eerste normatieve ankerpunt’ noemt: het congruentiebeginsel. Hiermee bedoelt hij dat een derde door de bestuursrechter als belanghebbende bij een besluit moet worden aangemerkt als dat besluit in beginsel jegens hem onrechtmatig kan zijn in de zin van artikel 6:162 BW en daarmee aan het relativiteitsvereiste van artikel 6:163 BW wordt voldaan. Aantasting van de eer en goede naam in of middels een besluit kan een onrechtmatige daad opleveren, ook als het besluit niet tegen de betrokkene in kwestie is gericht. In dit geval werd de producent als feitelijke pleger van de ‘tonijnfraude’ aangemerkt. Indachtig art. 6:106 BW kan dat leiden tot overheidsaansprakelijkheid.
In dit geval is ook vuistregel 1 uit de Conclusie ook aan de orde: de derde heeft een eigen zelfstandig belang bij het besluit. Dat eigen belang kan bestaan in een andere hoedanigheid, vanwege de reële mogelijkheid van schending van zijn aan een zakelijk of fundamenteel recht ontleend belang en mogelijk ook in andere gevallen. Het gaat hier veelal om in het EVRM of het EU Handvest voor de grondrechten beschermde rechten. De betrokkene moet hiertegen kunnen opkomen en daarvoor niet afhankelijk zijn van de procesbereidheid van de direct-belanghebbende. Van Widdershoven schrijft:
Om vanwege de reële mogelijkheid van schending van een fundamenteel recht een eigen belang te hebben, moet de derde natuurlijk wel worden beschermd door het fundamentele recht in kwestie en zal het besluit het fundamentele recht van de derde op een of andere wijze moeten raken. De standaard die in verband met dat ‘raken’ door de bestuursrechters zou moeten worden gehanteerd is, zoals hiervoor al blijkt, ‘de reële mogelijkheid dat de derde in het fundamentele recht wordt geschaad’. Die schending hoeft dus niet 100% vast te staan. Deze wat ruimere standaard voorkomt dat de bestuursrechters in het kader van de belanghebbendheid een te gedetailleerde analyse moeten maken van de vraag of het fundamentele recht daadwerkelijk wordt geschonden. Bovendien past de ruimere standaard beter bij de ‘arguable claim’-standaard die het EHRM hanteert in verband met de garantie van een effectief rechtsmiddel van artikel 13 EVRM. Vanwege de afstemming op artikel 13 EVRM en artikel 47, eerste lid, Handvest kan de reële mogelijkheid van schending van alle fundamentele rechten die door het EVRM en de Protocollen bij het EVRM of het Handvest worden gegarandeerd, in beginsel een eigen belang opleveren op grond waarvan de derde belanghebbende bij een besluit is. In de rechtspraak van de Afdeling is dit al uitgemaakt over het recht op leven (art. 2 EVRM, art. 2 Handvest), het recht op een woning (onderdeel van art. 8 EVRM en art. 7 Handvest), het recht op bescherming van iemands reputatie/eer en goede naam (eveneens onderdeel van art. 8 EVRM/art. 7 Handvest), de vrijheid van meningsuiting (art. 10 EVRM, art. 11 Handvest) en het recht op arbeid (punt 6.25).
De rechtbank heeft in dit geval beoordeeld dat de producent door de inbeslagname en de boete gericht aan zijn klanten ook zijn eigen belang was getroffen, ook al hoeft hij de boete niet zelf te betalen. Dat zijn goede naam ook echt is getroffen, hoeft hij niet aan te tonen of te motiveren, de ‘reële mogelijkheid’ daartoe is voldoende voor belanghebbendheid.
Caroline Raat
