Samenvatting en uitleg bij de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 11 oktober 2021, ECLI:NL:RBMNE:2021:4813 (RTL Nieuws – Minister I&W ‘Wob-verzoek Stint’), verschijnt in uitgebreidere vorm in Sdu PB 2021/6.
Meer weten over hoe de overheid beter kan werken?
Bezoek www.rechtsstaat-nederland.nl
RTL Nederland (eiseres) vroeg op 10 oktober 2018 aan de Minister van Infrastructuur en Waterstaat (verweerder) op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) om alle onderliggende documenten die ten grondslag liggen aan de toelating van de Stint in 2011 en aan de twee brieven van 21 september 2018 en 1 oktober 2018 van verweerder aan de Tweede Kamer over het ongeval in Oss.
De minister trof na een zoekslag 781 documenten aan. Een deel van die documenten is openbaar gemaakt, waarbij een deel van de documenten is weggelakt. Een ander deel van de documenten is integraal geweigerd. Een groot deel van de documenten is geweigerd omdat die persoonlijke beleidsopvattingen zouden bevatten (artikel 11, eerste lid, van de Wob). Ook zou bij een deel van de documenten het belang van de inspectie, controle en toezicht door de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) in het geding komen (artikel 10, tweede lid, onder d, van de Wob).
Op 29 december 2020 deed de rechtbank Midden-Nederland een tussenuitspraak (ECLI:NL:RBMNE:2020:5668). De Minister van Infrastructuur en Waterstaat moest op grond daarvan het Wob-verzoek voor een groot deel opnieuw beoordelen. De rechtbank vond namelijk dat een deel van de documenten ontbrak en alsnog aan de rechtbank verstrekt moest worden, zodat deze meegenomen konden worden in de uiteindelijke beoordeling. Ook oordeelde de rechtbank dat bij een vijftal documenten het belang van openbaarmaking van de stukken zwaarder woog dan het belang van toezicht, controle en opsporing van de ILT. De rechtbank zag namelijk niet in dat de inhoud van de documenten de belangen van toezicht, controle en opsporing zou kunnen schaden. Daarnaast oordeelde de rechtbank dat 135 van de volledig geweigerde documenten ten onrechte waren geweigerd op de grond dat deze documenten persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Voor nog eens 75 documenten oordeelde de rechtbank dat deze gedeeltelijk geen beleidsopvattingen bevatten. Tot slot geldt dat een deel van de weggelakte teksten ten onrechte was gelakt op de grond dat het persoonlijke beleidsopvattingen bevat.
Interessant in de tussenuitspraak zijn r.o. 16 en 17 over toepassing van art. 11, eerste lid, van de Wob. De Afdelingslijn volgend, oordeelt de rechtbank over concepten van kamerbrieven, waarvan de uiteindelijke versies openbaar zijn gemaakt. Voor zover de informatie in de kamerbrieven overeenkomt met die in de conceptversies, is de informatie al openbaar gemaakt, zodat de Wob daarop niet van toepassing is. Waar de informatie in de conceptversies van de kamerbrieven niet overeenkomt met de reeds openbaar gemaakte versie, oordeelde de rechtbank dat de documenten voorstellen, adviezen en argumenten bevatten die zijn aan te merken als persoonlijke beleidsopvattingen. Een vergelijkbare toets moet volgens de rechtbank worden gebruikt voor concepten voor een mondelinge redeneerlijn, een spreektekst, Q&A’s en een woordvoeringslijn. De rechtbank kon deze toets niet uitvoeren omdat verweerder de stukken niet had overgelegd.
Voor 135 documenten oordeelde de rechtbank in de tussenuitspraak dat die in het geheel geen persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Verweerder had de weigeringsgrond verkeerd ingezet. Het betrof bijvoorbeeld documenten over een agenda voor een overleg zonder dat daar een persoonlijke beleidsopvatting in staat, en e-mailberichten zonder tekst en zonder bijlage. De rechtbank vond over een aantal documenten dat die gedeeltelijk geen persoonlijke beleidsopvattingen bevatten omdat daarin ook feiten stonden die niet daarmee niet verweven waren. De overblijvende informatie was niet ‘alleen futiele informatie’, zoals verweerder dat uitdrukte. Voorbeelden die de rechtbank noemde zijn een overzicht van nieuwsberichten en diverse e-mailberichten.
De rechtbank oordeelde in de tussenuitspraak dat een groot deel van de documenten op een onjuiste manier is geweigerd en op een onjuiste manier is gelakt. Het besluit is daarom onzorgvuldig genomen en onvoldoende gemotiveerd. De minister kreeg de gelegenheid om binnen zes weken de ontbrekende documenten aan de rechtbank te verstrekken en de onterecht geweigerde documenten openbaar te maken of het besluit beter te motiveren.
Verweerder nam hierop op 9 februari 2021 een aanvullend besluit met aanvullende motivering. Daarbij ging verweerder expliciet in tegen de eindoordelen van de rechtbank in de tussenuitspraak. Verweerder heeft voor een aantal documenten andermaal geoordeeld dat na het lakken van gegevens ‘louter futiele informatie’ overblijft die niet openbaar gemaakt hoeft te worden. Verder vond verweerder dat een aantal documenten inhoudelijk gelijk was, maar waarover de rechtbank in de tussenuitspraak verschillende oordelen heeft gegeven. Ten aanzien van één document besloot verweerder overwogen dat openbaarmaking te weigeren op grond van onevenredige bevoor- of benadeling (artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob, de vangnetbepaling).
Ook gaat verweerder in op de overweging in de tussenuitspraak dat conceptspreekteksten kunnen vallen onder de weigeringsgrond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Anders dan de rechtbank oordeelde, bevat volgens verweerder een aantal documenten toch persoonlijke beleidsopvattingen. Tot slot heeft verweerder met het aanvullende besluit ook een aantal documenten (deels) openbaar gemaakt.
De rechtbank stelt in de einduitspraak vast dat verweerder bij aanvullend besluit niet alle geconstateerde gebreken heeft hersteld, kennelijk proberend om de rechtbank te laten terugkomen op de in de tussenuitspraak gegeven eindbeslissingen. Dit terwijl, zo weet verweerder ook, dat alleen in zeer uitzonderlijke gevallen mogelijk is, zie bijvoorbeeld ABRvS 13 april 2014, ECLI:NL:RVS:2016:997, AB 2016/221, m. nt. R. Ortlep, waarin de wetsgeschiedenis wordt aangehaald om uit te leggen dat het niet de bedoeling is dat partijen proberen de rechter daarop te laten terugkomen voor zover diens oordelen hun niet bevallen (o.m. Kamerstukken II 2007/08, 31352, nr. 3, p. 7 en nr. 6, p. 8-9). Bij zeer uitzonderlijke gevallen kan men denken aan evidente feitelijke of juridisch onjuistheden (ABRvS 21 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3222, AB 2016/74,m.nt. R. Ortlep).
De rechtbank oordeelt – zoals het hoort, maar wat een hele klus is – per document of verweerder zijn Wob-huiswerk goed heeft gedaan. Daarbij verwijst de rechtbank naar een bijlage met een overzicht in tabelvorm van de documenten die verweerder op onjuiste grondslag geweigerd heeft openbaar te maken of op onjuiste grondslag openbaar heeft gemaakt. Een dergelijk werkwijze is praktisch en zou navolging verdienen in alle beslissingen en uitspraken in Wob-procedures, zowel in de bezwaar-, beroeps- en hogerberoepsfase. Hieronder bespreken we een aantal in het oog springende overwegingen.
De rechtbank erkent dat in de tussenuitspraak – overigens als gevolg van het feit dat verweerder zelf een aantal documenten twee keer vermeldde op de inventarislijst – over een aantal documenten wisselend heeft geoordeeld. Hierin ziet de rechtbank een uitzonderlijke omstandigheid om terug te komen op de tussenuitspraak. Een deel van de documenten moet alsnog (deels) openbaar gemaakt worden, een deel niet. Verweerder heeft volgens de rechtbank ook ten onrechte aangevoerd dat een aantal documenten inhoudelijk gelijk was, terwijl die dat niet waren.
In het aanvullende besluit vond verweerder ten aanzien van een groot aantal documenten opnieuw dat het louter futiele informatie bevat. Het betrof volgens hem niet relevante procesinformatie en/of futiliteiten. Om die reden zijn de documenten niet openbaar gemaakt. Verweerder verwijst naar twee uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ECLI:NL:RVS:2017:1879 ECLI:NL:RVS:2019:642, ECLI:NL:RVS:2019:642).
De rechtbank oordeelt echter dat de situatie anders is dan in die uitspraken. In de documenten in deze zaak zal na toepassing van weigeringsgronden informatie met zelfstandige betekenis overblijven. Hierin resteren onderwerpregels, afdelingen van ministeries en data en tijdstippen waarop de e-mailberichten zijn verstuurd. Ter zitting heeft eiseres naar voren gebracht dat ook met deze informatie de feitelijke gang van zaken ter zake van het ongeval met de Stint gereconstrueerd kan worden. Mede in het licht van het doel van het Wob-verzoek van eiseres, namelijk openbaarmaking van alle documenten die betrekking hebben op de toelating van de Stint in 2011, en alle onderliggende documenten van de brieven van de minister aan de Tweede Kamer van 21 september 2018 en 1 oktober 2018, komt de rechtbank tot het oordeel dat de genoemde resterende gegevens in de documenten niet kunnen worden gezien als futiele informatie die iedere zelfstandige betekenis ontbeert.
Verweerder heeft de vangnetbepaling (artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob) alsnog toegepast op een document dat deel uitmaakt van een nog lopende beroepsprocedure bij de rechtbank over schorsing en intrekking van de aanwijzing van de Stint, in welke procedure verweerder het document met toepassing van artikel 8:29 van de Awb heeft overgelegd. De openbaarmaking van dit document hangende de beroepsprocedure zou de procespositie van partijen kunnen schaden. De rechtbank volgt verweerder niet in zijn standpunt ten aanzien van het document met nummer 507, omdat het de rechtbank niet duidelijk is welke beslissing op het geheimhoudingsverzoek van eiseres op grond van artikel 8:29 van de Awb in de lopende beroepsprocedure is genomen. Deze beslissing is door verweerder niet in dit beroep ingebracht.
Deze zaak is exemplarisch voor veel Wob-uitspraken in diverse opzichten. Allereerst zien we dat de rechtbank noodzakelijkerwijs zelf heel gedetailleerd alle stukken door moet pluizen om te controleren of de weigeringsgronden terecht zijn toegepast. Daarbij is de rechtbank afhankelijk van het fatsoen van de verwerende partij om behoorlijke en complete kluisstukken (stukken die verweerder onder geheimhouding ex art. 8:29 van de Awb apart naar de rechtbank stuurt) over te leggen. Dat zijn in Wob-zaken in elk geval de ongelakte versies van de geweigerde en (deels) gelakte documenten, maar in dit geval ook de conceptversies van (spreek)teksten die later definitief vorm hebben gekregen.
Verweerder heeft, ook na de herkansing met de tussenuitspraak, zich niet aan deze fatsoensnorm gehouden. De rechtbank had op grond van art. 8:45 van de Awb verweerder kunnen gelasten de benodigde stukken alsnog toe te sturen, maar heeft dat niet gedaan. Dat is jammer, want nu is de eisende partij andermaal afhankelijk van de welwillendheid van verweerder om wel conform de zorgvuldigheidseisen te handelen. Die wordt daarmee ‘beloond voor slecht gedrag’. Het gevolg is namelijk dat verweerder andermaal een nieuw besluit zal moeten nemen, met de kans dat die andermaal niet aan de eisen van de rechtbank voldoet. Dik drie jaar na het Wob-verzoek is dat wel erg lang.
De rechtbank ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien, omdat de juiste uitkomst – als gevolg van het niet toesturen van stukken door verweerder aan de rechtbank – nog te veel open ligt. Dit is in Wob-zaken een gebruikelijke werkwijze. De rechtbank had er ook voor kunnen kiezen art. 8:31 van de Awb toe te passen. Daarin staat dat als een partij niet voldoet aan de verplichting te verschijnen, inlichtingen te geven, stukken over te leggen of mee te werken aan een onderzoek, de bestuursrechter daaruit de gevolgtrekkingen kan maken die hem geraden voorkomen. Oftewel: het beroep gegrond verklaren, ook als dat betekent dat stukken algemeen openbaar gemaakt moeten worden. Verweerder had dan hoger beroep moeten aantekenen en een voorlopige voorziening moeten vragen, wat voor de eisende partij ook gunstig zou zijn: een snellere uitspraak in hoger beroep.
Verder ziet de rechtbank geen aanleiding om een tweede bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat “naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden.” Wat dat betekent, is niet duidelijk. Het lijkt erop dat de rechtbank de boodschap wil afgeven aan verweerder ‘er geen zin meer in te hebben’. Begrijpelijk met een dergelijke wijze van voldoen aan een tussenuitspraak, maar niet in het belang van finale geschilbeslechting en het algemeen belang van openbaarheid van bestuur.
Daarbij komt dat verweerder met het aanvullen besluit ‘bestuurlijk ongehoorzaam’ is jegens de rechtbank. Daarvoor is de bestuurlijke lus niet bedoeld. De rechtbank bood de gelegenheid als bedoeld in art. 8:51a, eerste lid, van de Awb om gebreken in het bestreden besluit te herstellen. Het stond verweerder vrij om op grond van art 8:51b, eerste lid, van de Awb de rechtbank mede te delen dat hij van die bestuurlijke lus geen gebruik maakt. In plaats daarvan komt verweerder met een ‘halfbakken’ herstelpoging, waarbij hij bewust over de randjes van de in de tussenuitspraak reeds gedane eindoordelen heeft gekleurd. Dat is voor een overheidsinstantie onbehoorlijk, want daarvoor is de bestuurlijk lus juist niet bedoeld. Verweerder had, als hij het niet eens was met die eindoordelen, moeten opteren voor een rechtstreekse einduitspraak. Daartegen had hij desgewenst hoger beroep kunnen aantekenen en een voorlopige voorziening kunnen vragen om (vooralsnog) niet aan de uitspraak van de rechtbank te hoeven voldoen.
De eindconclusie moet zijn dat als een overheidsinstantie met Wob-verzoeken maar lang genoeg de boel in het honderd laat lopen, de kans bestaat dat die slaagt in zijn poging om niet alle stukken volgens de wet openbaar te maken. Rechters hebben middelen om door te pakken, maar gebruiken die niet voldoende. In de Wet open overheid, de opvolger van de Woo, komt in elk geval een mogelijkheid voor journalisten, onderzoekers en public watchdogs om een klacht in te dienen bij het nieuwe Adviescollege openbaarheid en informatiehuishouding. Dat college kan dan het bestuursorgaan adviseren over de klacht. Dat is geen volwaardige Informatiecommissaris, zoals die eerst was voorgesteld en zoals die in veel landen actief is. Maar het kan tot verbeteringen leiden als het Adviescollege, net als de Nationale ombudsman gezag op weet te bouwen.
