Mag de Afdeling alle rechters binden?

Noot bij ABRvS 26 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1301

Deze noot verschijn in gewijzigde vorm in PB 2025-5

Op zich heeft de Afdeling gelijk: de beroepsmogelijkheid wegens te laat beslissen, met daaraan gekoppeld de bevoegdheid van de bestuursrechter om een nadere termijn te bepalen en daaraan een dwangsom te koppelen is niet bedoeld als straf, en ook niet als compensatie voor het lange wachten. Artikel 8:55, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht geeft daartoe ook de mogelijkheid. In bijzondere gevallen of indien de naleving van andere wettelijke voorschriften daartoe noopt, kan de bestuursrechter een andere termijn bepalen dan de standaardtermijn van het eerste lid, te weten twee weken.

Al eerder oordeelde de Afdeling dat op deze grond de nadere termijn voor het nemen van een beslissing op bezwaar twaalf weken was na het indienen van een verweerschrift (ABRvS 23 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3209) Nu is dat zestig weken na het eerste beroep wegens te laat beslissen. De overwegingen om dit te doen, hebben – evenals in de hiervoor genoemde uitspraak –  te maken met het feit dat de wetgever in de ogen van de Afdeling bewust een onrealistische beslistermijn in de wet heeft opgenomen. Het doel van art. 8:55: een financiële stok achter de deur om alsnog een besluit van het bestuursorgaan te krijgen, kan daarmee niet worden gehaald. Of dat zo is, of dat dit wordt veroorzaakt door inefficiëntie bij de Dienst Toeslagen, daar laat de Afdeling zich niet over uit.

Opmerkelijk is wel het verschil tussen de door de rechtbank opgelegde termijn van twaal weken (een kwartaal) en zestig weken (een kleine anderhalf jaar). De laatste is niet aanvaardbaar en door deze termijn als standaard te nemen, zal de prikkel tot het respecteren van de door de wetgever gestelde termijn – die al fors langer is dan de standaardtermijn van acht weken – nog verder afnemen.

Verder is opmerkelijk dat deze ‘gewone’ meervoudige kamer bij de Afdeling zich opstelt als rechtseenheidskamer. Daarmee gaat deze kamer buiten haar boekje op twee manieren. In de eerste plaats stelt deze kamer dat de ‘Afdeling’, dus ook andere kamers, voortaan op deze wijze de zestigwekentermijn als uitgangspunt zal nemen. Dit gaat in tegen de autonomie die rechters in een rechtsstaat horen hebben. Hoewel gelet op de wens tot rechtseenheid en consistentie begrijpelijk, moet het mogelijk blijven dat andere kamers of enkelvoudige rechters op een andere wijze oordelen.

Voorts is het de wetgever die bepaalt wat voor deze besluiten de beslistermijn is. In dit geval was die bewust gewild en later ook nog eens bewust niet verlengd. Dat deze achteraf niet realistisch lijkt te zijn omdat de Dienst Toeslagen haar problemen niet krijgt opgelost, maakt niet dat deze door de wetgever gewilde wettelijk termijn niet redelijk is. Of dat deze termijn middels de wel erg lange, door de Afdeling voor alle toekomstige gevallen gestelde termijn de facto nog verder wordt opgerekt.

In een rechtsstaat is voor dit soort vraagstukken de wetgever aan zet. Of men het hier nu wel of niet mee eens is, deze kan de beslistermijnen verlengen, of een ‘knip’ in de Wet dwangsom en beroep aanbrengen, zoals eerder is gebeurd ten aanzien van de Wet openbaarheid van bestuur (thans art. 8.2 Wet open overheid). Een andere benadering is dat we accepteren dat sommige gedupeerden (want dat het daarover in deze zaak ging, is wel duidelijk) een beetje door de wetgever gecreëerd geluk hebben.

Samenvatting uitspraak

Op 25 mei 2022 heeft de Dienst Toeslagen drie besluiten jegens appellant genomen op basis van de Wet hersteloperatie toeslagen (Wht). Het eerste besluit was een afwijzing van het verzoek van appellant om compensatie voor institutionele vooringenomenheid voor toeslagjaar 2008. Het tweede besluit wees het verzoek om compensatie vanwege hardheid van het stelsel voor hetzelfde toeslagjaar ook af. In het derde besluit kreeg appellant een compensatie van € 65.070,00 voor de toeslagjaren 2009, 2010 en 2011.

Appellant maakte bezwaar tegen alle drie de besluiten en vernam daarop niets. Daarom heeft hij meerdere keren beroep wegens niet tijdig beslissen ingesteld. De rechtbank heeft op 15 juli 2024 geoordeeld dat de beroepen van appellant gegrond waren en bepaalde dat de Dienst Toeslagen binnen twintig weken na uitspraak alsnog moest beslissen op het bezwaar. Als deze termijn overschreden werd, moest de Dienst een dwangsom betalen van € 50,00 per dag, tot maximaal € 15.000,00.

Appellant ging vervolgens in hoger beroep tegen deze uitspraak. De Dienst Toeslagen stelde incidenteel hoger beroep in. Op 10 oktober 2024 nam de Dienst Toeslagen alsnog een inhoudelijk besluit. Daarbij heeft zij compensatie toegekend voor institutionele vooringenomenheid voor toeslagjaar 2008. Een bezwaar werd ongegrond verklaard. Het derde besluit werd aangepast en appellant kreeg een aanvullende compensatie van € 6.451,00 voor de jaren 2009, 2010 en 2011.

De Afdeling overweegt dat omdat “bijzondere omstandigheden dit nodig maken komt de Afdeling in deze uitspraak tot een nieuwe beslistermijn, die zij voortaan bij beroepen tegen het niet tijdig beslissen met betrekking tot besluiten op bezwaar uitsluitend in het kader van de hersteloperatie tot uitgangspunt zal nemen. De Afdeling raadt ook nu de rechtbanken aan uit oogpunt van rechtseenheid, rechtsgelijkheid en rechtszekerheid dezelfde termijnen te hanteren.” De uitspraak is daarmee een maatregel om te voorkomen dat de besluitvorming binnen de hersteloperatie toeslagen nog verder vastloopt.

De wetgever heeft volgens de Afdeling bewust onrealistische beslistermijnen opgenomen in de Wht. Later heeft de wetgever besloten om deze termijnen niet aan te passen. In de praktijk worden deze termijnen echter zo vaak en op zo’n grote schaal overschreden, dat het beroep tegen het niet tijdig nemen van besluiten niet meer functioneert. Hierdoor kan de bestuursrechter geen effectieve rechtsbescherming meer bieden. Ook komen de belangen van gelijke rechtsbedeling en rechtseenheid hierdoor ernstig in gevaar.

De Dienst Toeslagen moet zich daarom zo veel mogelijk richten op het inhoudelijk nemen van beslissingen. Het enige middel dat ouders hebben om snellere besluitvorming af te dwingen, helpt hen nu ook niet meer. Dit komt doordat de Dienst Toeslagen niet in staat is om op tijd te beslissen en rechterlijke termijnen te respecteren.

De Afdeling bepaalt daarom dat als de Dienst Toeslagen niet tijdig beslist op een bezwaarschrift, de nieuwe beslistermijn zestig weken bedraagt. Dit geldt zowel bij een eerste beroep wegens niet tijdig beslissen als bij eventuele volgende beroepen wegens niet tijdig beslissen. Deze zestig weken gaan lopen vanaf het einde van de wettelijke beslistermijn. Als er vóór het instellen van het beroep al weken van die zestig weken verstreken zijn, worden die weken van de zestig weken afgetrokken.

Verder bepaalt de Afdeling dat na afloop van de termijn van zestig weken – volgens de standaarduitspraken op dit gebied – een dwangsom geldt van € 100 per dag, met een maximum van € 15.000. Als bij de uitspraak blijkt dat deze zestig weken al verstreken zijn, krijgt de Dienst Toeslagen alsnog twee weken de tijd om te beslissen. Deze twee weken gaan lopen vanaf de dag waarop de uitspraak wordt verzonden. Als de Dienst Toeslagen deze termijn van twee weken overschrijdt, moet zij aan de ouders een dwangsom betalen van € 250 per dag, met een maximum van € 37.500.

De Afdeling voelt wel de behoefte om uit te leggen dat haar beslissing om de Dienst Toeslagen extra tijd te geven voordat dwangsommen betaald moeten worden, overkomt als een maatregel die vooral gunstig is voor de Dienst Toeslagen. Daardoor lijkt het alsof het belang van gedupeerde ouders minder zwaar weegt. Toch is het belangrijk om te beseffen dat het in deze situatie geen zin heeft om een termijn op te leggen die de Dienst Toeslagen duidelijk niet kan halen. Anders zou de dienst steeds opnieuw dwangsommen moeten betalen. Het doel van het beroep tegen niet-tijdig beslissen is dat besluiten sneller genomen worden, maar dat doel wordt nu niet bereikt. De dwangsom is bedoeld om de Dienst Toeslagen financieel te stimuleren om op tijd te beslissen. Het is geen straf voor de Dienst en ook geen compensatie voor ouders vanwege het lange wachten.